Kamu yönetimi, modern devletin birey ve toplum hayatının neredeyse her alanına nüfuz etmesiyle birlikte önemi giderek artan bir disiplindir. Günümüzde devletin sınırlarının genişlemesi bazı çevreler tarafından eleştirilse de, özellikle sosyal refah devletlerinin yaygınlaşmasıyla devletin toplumsal hayata müdahalesi kaçınılmaz bir boyut kazanmıştır. Liberaller devletin müdahalesini en aza indirerek kamu yönetiminin daraltılmasını savunurken, refah devleti savunucuları ise sosyal adaleti ve güvenliği sağlamak adına kamu yönetiminin etkinliğini artırmasını talep ederler.
Kamu yönetiminin ortaya çıkışının temelinde, insanların bir arada yaşama zorunluluğu ve bu ortak yaşamın getirdiği düzen ihtiyacı yer almaktadır. Birlikte yaşamın asgari düzenini ve güvenliğini sağlama görevi devletlere ve dolayısıyla kamu yönetimlerine verilmiştir. Eğer bu düzenleyici güç olmasaydı, toplumda kaos ve anarşi egemen olurdu. Bu yönüyle kamu yönetimi, anarşizm ve Marksizm gibi devletin yok olacağını veya olmaması gerektiğini savunan ütopik teorilerin aksine, tarihsel süreçte her zaman varlığını korumuş ve korumaya devam eden somut bir zorunluluktur.
Kamu yönetimi, uzun yıllar boyunca siyaset bilimi altında bir alt disiplin olarak kabul edilmiş, bağımsız bir bilim dalı haline gelmesi ise ancak son yüzyılda gerçekleşmiştir. Bu açıdan diğer sosyal bilim dallarına kıyasla oldukça yeni bir disiplindir. ABD'li Woodrow Wilson, 1887 yılında yayımladığı 'Yönetimin İncelenmesi' (The Study of Administration) isimli makalesiyle kamu yönetiminin ayrı bir bilim dalı olarak kurulmasında öncü rol oynamıştır. Günümüzde kamu yönetimi, devletin yapısını, işleyişini, örgütlenmesini ve bu süreçlerin dinamik gelişimini inceleyen bir alandır.
Yönetim faaliyeti, tek bir kişinin kendi başına gerçekleştirebileceği bir eylem değildir; en az birden fazla kişinin ortak bir amaç doğrultusunda bir araya gelmesini gerektirir. Tek başına olan bir birey planlama, uygulama ve denetimi kendi içinde yaparken, yönetimde ise sevk, idare, talimat, koordinasyon ve otorite gibi toplu eylemi düzenleyen mekanizmalara ihtiyaç duyulur. Bu yönüyle yönetim, özü itibarıyla bir grup faaliyetidir.
Yönetim, belirli işlevlerin ardışık olarak yerine getirildiği dinamik bir süreçtir. Bu süreç; planlama, örgütlenme, bütçeleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi temel fonksiyonlardan oluşur. Bu fonksiyonların uyum içinde çalışmadığı bir yapıda yönetimden bahsetmek mümkün değildir. Ayrıca yönetim, statü ve rollere göre işleyen hiyerarşik bir sistemdir. Statü, kişilerin yetki ve görevlerini belirlerken; rol ise bu statüden beklenen davranışların sergilenmesini ifade eder.
Yönetimin üç ana kurucu unsuru bulunmaktadır: iş bölümü, hiyerarşi ve otorite. Bu unsurlar birbirini tamamlar ve biri olmadan diğerinin varlığı anlamsızlaşır. Modern kapitalist dünyada bu kurucu unsurlar devlet yapısında 'bürokrasi' olarak somutlaşırken, özel sektörde ise dev tekeller ve işletmeler biçiminde kendini göstermektedir. Yönetim, ortak amaca yönelmiş düzenli ve sistemli faaliyetlerin bütünüdür.
Kamu yönetimi, devletin kesintisiz ve sürekli bir şekilde işlemesini sağlayan mekanizmadır. Siyasi krizler yaşandığında, hükümet kurulamadığında veya yargı süreçleri aksadığında dahi kamu yönetiminin işlemeye devam etmesi devletin ayakta olduğunu gösterir. Kamu yönetiminin bu kesintisiz işleyişini sürdürebilmesi için belirli temel elemanların bir arada bulunması şarttır.
Bu elemanlar; halk (insan), örgüt, kamu politikası, norm düzeni, otorite, mali kaynaklar ve kamu personelidir. Halk, kamu yönetiminin hem hizmet sunduğu kitleyi hem de meşruiyet kaynağını oluşturur. Örgüt, bu hizmetlerin sunulacağı kurumsal yapıyı ifade ederken; kamu politikası, devletin hangi hedeflere nasıl ulaşacağını belirleyen stratejilerdir. Norm düzeni yasal çerçeveyi, mali kaynaklar bütçeyi, personel ise bu işleri yürüten memurları temsil eder.
Kamu kavramı; 'hep', 'bütün', 'halk' ve 'amme' gibi kelimelerle açıklanır. Kamu yararı ortak menfaati, kamu hukuku devlet ile vatandaş arasındaki ilişkileri düzenleyen kuralları, kamusal alan ise herkese açık ve şeffaf olan ortamları ifade eder. Kamu yönetimi, bu elemanların ve kavramların uyumlu birlikteliğiyle toplumsal refahı, esenliği ve barışı tesis etmeyi amaçlar.
Devletin ve yönetimin işleyişini anlama çabaları insanlık tarihi kadar eskidir. İlk dönemlerde yönetim konuları ahlak, siyaset, felsefe ve hukuk bağlamında ele alınmıştır. Aristo'nun 'Politika'sı, İbn-i Haldun'un 'Mukaddime'si, Machiavelli'nin 'Hükümdar'ı ve Nizamülmülk'ün 'Siyasetname'si bu çabaların en önemli tarihi örnekleridir. 18. yüzyılda Almanya'da ortaya çıkan 'Kameralizm' ise devlet yönetimini sistematik olarak inceleyen ilk disiplinlerden biri olmuştur.
Batı dünyasında kamu yönetimi terimini ilk kez 1812 yılında Fransız yazar Charles Jean Bonnin 'Kamu Yönetiminin İlkeleri' adlı eserinde kullanmıştır. 19. yüzyılda sivil hakların gelişmesiyle idarenin hukuka bağlılığı tartışılmış ve kamu yönetimi uzun süre idare hukuku kapsamında incelenmiştir. 1926 yılında L.D. White'ın yazdığı kitapla birlikte kamu yönetiminin siyasetten bağımsız, tasarruf ve verimlilik odaklı müstakil bir bilim dalı olması gerektiği savunulmuştur.
Türkiye'de ise yönetim geleneği oldukça köklüdür. Osmanlı döneminde Enderun Mektebi, devletin mülki ve idari kadrosunu yetiştiren özgün bir eğitim kurumu olarak hizmet vermiştir. Cumhuriyet döneminde ise kamu yönetimi 1950'lere kadar idare hukuku tekelinde kalmıştır. Ancak 1953 yılında Birleşmiş Milletler desteğiyle Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün (TODAİE) kurulmasıyla kamu yönetimi bağımsız bir disiplin olarak incelenmeye başlanmış, ardından üniversitelerde ilgili kürsüler açılmıştır.
Kamu yönetimini açıklamak ve analiz etmek amacıyla zaman içinde farklı yaklaşımlar geliştirilmiştir. Bunlardan ilki olan 'Yasal Yaklaşım', yönetimde mevzuatı, kuralları ve idare hukukunu temel alır. Bu yaklaşıma göre kamu yönetimi, yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket etmek zorundadır. 'Kurumsal ve Yapısal Yaklaşım' ise örgütün formel yapısına, hiyerarşiye, iş bölümüne ve merkeziyetçiliğe odaklanır; ancak insan unsurunu ve çevresel faktörleri dışladığı için eleştirilir.
1930'lardan sonra önem kazanan 'Sosyo-Psikolojik (Davranışsal) Yaklaşım', yönetimin sadece kurallardan ibaret olmadığını, insan davranışlarının ve doğal ilişkilerin iş verimliliğinde kritik rol oynadığını savunur. Bu yaklaşım, çalışanların katılımını, motivasyonunu ve iş birliğini ön plana çıkarır. Şirketlerdeki verimlilik araştırmalarından beslenen bu model, kamu yönetimine insani bir boyut kazandırmıştır.
Son olarak 'Sistem Yaklaşımı', diğer tüm yaklaşımların tek taraflı bakış açısını aşmayı hedefler. Sistem yaklaşımına göre kamu yönetimi, birbirleriyle sürekli etkileşim halinde olan parçalardan oluşan bütüncül bir yapıdır. Bu yaklaşım, kamu yönetimini incelerken aile, okul, belediye, siyasi partiler ve hükümet gibi tüm çevresel unsurları bir arada değerlendirir. Sistem, hem kendi içindeki parçalarla hem de dış çevresiyle dinamik bir ilişki yürütür.