Ünitenin tamamını tek sayfada görPremium
Politika (siyasa) kavramı, genel olarak bir birey, grup, şirket veya hükümet tarafından herhangi bir konuda benimsenen eylem programını ifade eder. Kamu politikaları ise kamusal sorunların çözümü amacıyla bir aktör veya aktörler seti tarafından izlenen, nispeten sabit, amaca dayalı eylem veya eylemsizlik durumu olarak tanımlanmaktadır. Kamu politikaları, toplumu derinden etkileyen ve geniş bir çerçevede ele alınan kararları ve süreçleri barındırır.
Kamu politikalarının en belirgin özelliklerinden biri, rastlantısal olmamaları ve önceden belirlenmiş amaçlara dayanmalarıdır. Geniş anlamda yasama, yürütme ve yargı organlarının karar, işlem, eylem ve faaliyetlerinden oluşan bu politikalar, aniden ortaya çıkmaz; bir dizi işlem ve kararı içeren belli bir süreç neticesinde gelişir. Ayrıca kamu politikaları, vatandaşların veya toplumsal grupların ilettiği politika talepleri neticesinde doğar ve karar alıcıların algıladıkları sorunlara karşılık harekete geçmesini sağlar.
Kamu politikalarının önemli bir boyutu da 'pozitif' yani kasıtlı olarak harekete geçme ya da 'negatif' yani kasıtlı olarak hareket etmeme şeklinde tezahür edebilmeleridir. Pozitif politikalar genellikle kanuna dayanır ve çeşitli yaptırımlar içerir. Özel politikalardan farklı olarak kamu politikaları; eğitim, sağlık, güvenlik gibi alanlarda çok sayıda kişiyi, grubu, topluluğu ve hatta toplumun tamamını doğrudan etkileme kapasitesine sahiptir.
Kamu politikası yapımı, birbirleriyle etkileşim içinde olan beş temel unsurdan meydana gelmektedir. Bu unsurlar; aktörler, talepler, söylemler, çıktılar ve sonuçlar olarak sınıflandırılır. Politika oluşum sürecinde doğrudan ya da dolaylı olarak rol oynayan çok sayıda resmi ve resmi olmayan aktör bulunmaktadır. Bu aktörler politikanın şekillenmesinde kilit bir rol oynamaktadır.
Kar amacı gütmeyen kuruluşlar, baskı ve çıkar grupları, sivil toplum örgütleri, özel sektör temsilcileri ve vatandaşlar gibi kişi ya da grupların karar vericiler üzerindeki talep ve baskıları, kamu politikası taleplerini oluşturur. Bu talepler sistemin girdisini oluştururken, kamu otoritelerinin resmi açıklama ve ifadeleri 'politika açıklamaları' adını alır ve yönetsel iradeyi ortaya koyar.
Sistemin ürettiği son aşamalar ise çıktı ve sonuçlardır. Kamu otoriteleri tarafından girişilen faaliyetler, eylemler ile alınan kararların politika tarafları üzerindeki doğrudan etkilerine politika çıktıları denir. Bu çıktıların toplumsal yaşamda yarattığı uzun vadeli ve geniş kapsamlı etkiler ise 'politika sonuçları' olarak adlandırılır ve değerlendirme aşamasının temelini oluşturur.
Kamu politikalarını anlamayı, sınıflandırmayı ve analiz etmeyi kolaylaştıran çeşitli tipolojiler geliştirilmiştir. Bu tipolojilerden ilki politikaları dört ana kategoriye ayırır: Dağıtıcı politikalar, yeniden dağıtıcı politikalar, düzenleyici politikalar ve kurucu politikalar. Her bir politika türü farklı amaçlara hizmet eder ve toplumun farklı kesimlerini farklı biçimlerde etkiler.
Dağıtıcı politikalar, toplumdaki değerler, mal ve hizmetler ile kaynakların bireyler, gruplar ve şirketler gibi belirli kesimler arasında dağıtılmasını amaçlar (örneğin TOKİ konut üretimi). Yeniden dağıtıcı politikalar ise asgari yaşam standartlarını sağlamak amacıyla gelirin, harcamaların, mal ve hizmetlerin zenginlerden toplumdaki zayıf gruplara doğru yeniden paylaşılmasını hedefler (örneğin sosyal yardımlar, burslar, asgari ücret).
Düzenleyici politikalar, bireylerin veya grupların davranış ve eylemlerini sınırlandıran ya da kısıtlayan yaptırım, önlem ve kontrolleri içerir (suç önleme, çevre kirliliğiyle mücadele, rekabeti düzenleyici kurallar). Kurucu politikalar ise resmi olarak kamu yönetimi yapısının, güç ve yetki alanlarının dağıtıldığı veya ayrıldığı kuralların ve prosedürlerin oluşturulmasıyla ilgilidir (kurumların yeniden yapılandırılması, devlet inşası).
Kamu politikası tipolojilerinden bir diğeri de maddi ve sembolik politikalar ayrımıdır. Maddi politikalar; işverenlere asgari ücret ödemeyi zorunlu kılmak, sosyal yardım ödemeleri, konut yardımları veya vergi teşvikleri gibi yararlananalara somut ve maddi kazanımlar sağlayan politikalardır.
Sembolik politikalar ise bireyler üzerindeki maddi etkisinin çok az olduğu, barış, yurtseverlik, milliyetçilik ve sosyal adalet gibi değerlere dayanan politikalardır. Ulusal bayramlar, ulusal marşlar, bayraklar ve törenler bu kapsamdadır. Ancak tamamen sembolik veya tamamen maddi bir politika bulmak zordur; maddi politikalar sembolik unsurlar içerebileceği gibi sembolik politikalar da somut etkilere sahip olabilir.
Bu tipolojilerin oluşturulmasındaki temel amaç, hangi politikanın hükümetler tarafından daha fazla tercih edilmesi gerektiğini belirlemek değildir. Tipolojiler, kamu politikalarının kapsamını, çeşitliliğini ve farklı amaçlarını öğrenme açısından kolaylık sağlar; kamu otoriteleri bazen sorunların niteliğine göre bu kategorileri iç içe geçmeli olarak kullanabilir.
Ayrı bir çalışma alanı olarak kamu politikası genç bir disiplin olmakla birlikte, karar alıcılara tavsiye verme faaliyeti tarihi çok eskilere dayanan bir sanattır. Eski devletlerde yöneticilere sunulan danışmanlık faaliyetleri görülse de, bunlar günümüz bilimsel araştırma kurallarına tam anlamıyla uygunluk göstermez. Batı dünyasında Platon’un 'Devlet' ve Machiavelli’nin 'Prens' eserleri bu alandaki erken dönem istisnai çalışmalara örnek gösterilebilir.
Profesyonel bir meslek ve akademik disiplin olarak kamu politikasının ortaya çıkışı 20. yüzyılın başlarında ABD'deki gelişmelerle doğrudan ilişkilidir. 1930'lardan sonra Keynesyen ekonomi politikalarının yayılmasıyla devletin ekonomik ve sosyal alana müdahalesi genişlemiş, sosyal ve ekonomik programların oluşturulması politika analizinin gelişimini hızlandırmıştır. II. Dünya Savaşı sonrasında politika analistleri istihdam edilmeye başlanmıştır.
Disiplin olarak gelişmesinde Harold Laswell’in 1951 yılında yayımladığı 'Politika Oryantasyonu' başlıklı makalesi çığır açıcı olmuştur. Laswell’e göre politika bilimleri problem odaklı, çok disiplinli ve değere dayalı bir yapıya sahiptir. 1960-1970'lerde Harvard ve Michigan gibi üniversitelerde lisansüstü programlar açılmış; 1970'lerden itibaren İngiltere, Almanya ve diğer ülkelerde de akademik bir alt dal olarak kabul görmeye başlamıştır.
Kamu politikaları, devletin farklı düzeylerinde resmi ve resmi olmayan çok sayıda aktörün katılımıyla üretilir. Resmi aktörlerin en belirgin özelliği, Anayasa ve yasalara göre kamu politikası yapma ve uygulama konusunda yetkili ve sorumlu olmalarıdır. Bu aktörlerin başında parlamento, hükümet, bürokrasi ve yargı gelmektedir.
Parlamentolar yasa yapma, bütçeyi kabul etme, hükümet ve bürokrasiyi denetleme görevleriyle politika sürecinin merkezindedir. Milletvekillerinin kanun teklifleri ve hükümetlerin kanun tasarıları parlamentoda görüşülür. Ayrıca Sayıştay ve Ombudsmanlık gibi mekanizmalarla denetim işlevi görürler. Hükümetler ise politikaların gündeme gelmesinde ve formüle edilmesinde kilit öneme sahiptir; parlamenter sistemlerde yetkiler paylaşılırken başkanlık sistemlerinde yürütme tek başlıdır.
Kamu bürokrasisi, kanunların ve politikaların uygulanmasında geniş yetkilere sahiptir. Bürokratlar özellikle yönetmelik, genelge ve yönerge gibi ikincil düzenlemelerin hazırlanmasında siyasiler kadar etkili olabilmektedir. Yargı organları ise kanunların uygulanmasından doğan uyuşmazlıkları çözerek ve Anayasa Mahkemesi aracılığıyla yasaları iptal ederek politika sürecine doğrudan müdahil olmaktadır.
Resmi olmayan aktörler yasal olarak politika yapma sorumluluğuna sahip olmamakla birlikte süreci etkileyen siyasi partiler, baskı ve çıkar grupları, medya, düşünce kuruluşları ve bireylerden oluşur. Siyasi partiler toplumsal talepleri birleştirerek politika önerilerine dönüştürür. Baskı grupları maddi menfaatler (sendikalar) veya genel menfaatler (çevre ve insan hakları örgütleri) etrafında örgütlenerek karar vericileri etkiler.
Medya, kamusal sorunları gündeme getirerek ve kamuoyu oluşturarak politika sürecinde kritik bir rol üstlenir. Düşünce kuruluşları ise bilgi üretmek, veri analiz etmek ve alternatif politika önerileri geliştirmek suretiyle siyasal iktidara rehberlik eder. Bireyler ise seçmen olma, oy verme, mahkemeye başvurma veya ombudsmana gitme yollarıyla politikaları etkiler.
Küreselleşmeyle birlikte uluslararası aktörler de önemli bir kategori haline gelmiştir. Dünya Bankası, IMF, ILO ve WHO gibi resmi uluslararası kuruluşlar krediler ve uluslararası anlaşmalar yoluyla ulusal politikaları doğrudan şekillendirir. İkinci grupta ise AB, NATO gibi ulus üstü birlikler ile uluslararası sivil toplum örgütleri ve sermaye grupları yer alır.
Kamu politikalarının birbirini takip eden aşamalardan oluşan döngüsel bir süreç olduğunu savunan yaklaşıma 'süreç modeli' veya 'politika döngüsü' adı verilir. Bu model karmaşık politika yapım sürecini basite indirgeyerek anlaşılmasını sağlar. Politika döngüsü; kamusal sorunun ortaya çıkması, gündem oluşturma, politika formülasyonu, politika uygulaması, politikanın değerlendirilmesi ve politika değişimi/ortadan kalkması olmak üzere altı aşamadan oluşur.
Sürecin ilk adımı olan kamusal sorunların tanımlanması, çok sayıda insanı etkileyen, bireysel çabayla çözülemeyen ve otoritelerin müdahalesini gerektiren durumları kapsar. İkinci aşama olan gündem belirleme, karar alıcıların aktif olarak ilgi gösterdiği konuların listesini oluşturur. Bu aşamada sistematik gündem (halkın ilgilendiği konular) ve kurumsal gündem (hükümetin ilgilenmek zorunda olduğu somut sorunlar) ayrımı bulunur.
Üçüncü aşama olan politika formülasyonu, sorunları çözmek için kabul edilebilir eylem biçimlerinin tanımlandığı ve kanunlaştırıldığı aşamadır. Dördüncü aşama olan uygulama ise kanunların ve ikincil mevzuatın hedef kitleye yönelik hayata geçirilmesidir. Uygulama sürecinde yukarıdan aşağıya, aşağıdan yukarıya (sokak düzeyi bürokrasisi) ve karma uygulama modelleri kullanılır.
Politika döngüsünün beşinci aşaması olan politikanın değerlendirilmesi, bir politikanın içeriği, uygulaması ve amaçlarına ulaşıp ulaşmadığının sistematik olarak araştırılmasını kapsar. Bu değerlendirme, politika yapıcılar için önemli bir geri besleme sağlayarak politikanın sürdürülmesi, geliştirilmesi veya sonlandırılması konusunda karar almalarına zemin hazırlar.
Altıncı aşama olan politika değişimi ve ortadan kalkması ise dinamik bir süreçtir. Siyasi seçimler, iktidar değişiklikleri veya toplumsal şartlardaki dönüşümler nedeniyle mevcut politikalar değiştirilebilir ya da güçlendirilebilir. Politika başarısızlığı durumunda politikaların ortadan kaldırılması (sonlandırılması) gündeme gelebilir.
Ancak politikaların ortadan kaldırılması siyasetçiler için başarısızlığı kabul etmek anlamına geldiği ve çalışanlar ile hedef kitle üzerinde olumsuz ekonomik sonuçlar doğuracağı için sık tercih edilen bir yol değildir. Otoriteler genellikle eski politikayı tamamen bitirmek yerine güncelleyerek devam ettirmeyi tercih ederler.
Türk-İslam yönetim geleneğinde danışma mefhumuna ve politika danışmanlığına büyük önem verilmiştir. Eski Türklerdeki 'kurultay', İslamiyet'le birlikte kurumsallaşan 'divan' (Divan-ı Hümayun) ve 'meşveret' meclisleri karar alma süreçlerinin merkezinde yer almıştır. Ayrıca Yusuf Has Hacib’in 'Kutadgu Bilig', Nizam’ül Mülk’ün 'Siyasetname', Kâtip Çelebi ve Defterdar Sarı Mehmet Paşa’nın eserleri günümüz politika analizinin temel sorularını karşılayan istisnai çalışmalardır.
Osmanlı modernleşmesiyle birlikte politika danışmanlığı kurmay fonksiyonlar kapsamında değerlendirilmiş; uzman, müşavir ve danışman kadroları ihdas edilmiştir. Cumhuriyet döneminde ise kamu politikalarının analizinde 1960 yılında kurulan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kritik bir rol oynamıştır. DPT, nicel planlama teknikleri ve matematiksel modelleri kullanarak hem güçlü bürokratlar yetiştirmiş hem de Türkiye siyasetine önemli isimler kazandırmıştır.
2000'li yıllardan itibaren üniversitelerde kamu politikası derslerinin ve lisansüstü programların artması, araştırma merkezleri ve düşünce kuruluşlarının çoğalması bu disiplinin gelişimini desteklemiştir. 24 Haziran 2018'de geçilen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile yürütme yetkisi doğrudan Cumhurbaşkanına verilmiş; Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve politika kurulları aracılığıyla politikalar oluşturulurken, TBMM’nin kanun teklifleri ve denetim yollarıyla formülasyondaki rolü yeniden şekillenmiştir.