Ünitenin tamamını tek sayfada görPremium
Kamu kesiminde harcamalar olağan veya olağanüstü durumlarda vergi gelirleriyle karşılanamadığında ya da iktisadi koşullar gereğince vergi ile finansman tercih edilmeyince borçlanmaya başvurulur. Klasik iktisatçılar borçlanmayı devletin normal gelirleri arasında saymazlar ve gelecek kuşaklara yük teşkil edeceği gerekçesiyle zorunlu hâller dışında bu tür bir finansman yöntemine şiddetle karşı çıkarlar. Klasik düşünceye göre kamu borcu, zorunlu hâllerde ve ancak verimli yatırımlarda kullanılabilen istisnai bir finansman aracıdır. Günümüzde ise modern devlet anlayışı çerçevesinde devletin fonksiyonlarında meydana gelen artış, kamu giderlerinin hızla büyümesi ve vergileme potansiyelinin çeşitli nedenlerle yeterince kullanılamaması borçlanmayı oldukça önemli ve sürekli bir gelir kaynağı hâline getirmiştir.
Vergi ile borçlanma arasındaki en temel farklardan biri gönüllülük esasıdır. Borçlanma (zorunlu borçlanma uygulamaları hariç) bireylerin ve kurumların kendi rızalarıyla devlete kaynak aktarması esasına dayanırken, vergide hukuki zorlama ve cebir esastır. Vergi ödeyen bireyin geliri ve satın alma gücü rızası dışında kesin olarak azalır. Buna karşılık kamuya borç vermeyi kabul eden birey, elindeki tasarruf edilmiş tutarı devlete geçici olarak devretmekte ve satın alma gücünde ileride çoğalarak (faiz geliri elde ederek) geri dönmek koşuluyla geçici bir azalmaya razı olmaktadır.
Bir diğer önemli fark ise finansmanın geçici veya nihai olma niteliğidir. Borçlanma, devlet açısından geçici bir gelir kaynağıdır. Vade geldiğinde anapara ve faiz devlet tarafından alacaklılara geri ödenir. Bu ödeme gelecekte yine vergi gelirlerinden karşılanacağına göre, borçlanma aslında vergilerin ertelenmesidir ve kamu hizmetlerinin kesin finansmanı en nihayetinde yine vergi ile gerçekleştirilmiş olur. Vergilerin yükü doğrudan doğruya bugünkü nesiller tarafından çekilirken, borçlanma neticesinde doğan mali yük, nihai ödemenin gelecekteki vergilerle üstlenilmesi durumunda gelecek nesillere yansıtılabilmektedir.
Devletlerin borçlanmaya yönelmesinin arkasında yatan ilk ve en klasik neden savaşlar, doğal afetler ve iktisadi krizler gibi olağanüstü durumlardır. Savaş ve benzeri acil durumlarda devletlerin kısa süre içerisinde yeni vergi kanunları çıkararak gelirlerini artırması mümkün değildir; çünkü yasal süreçler ve parlamentodaki görüşmeler zaman alır. Devletler bu tür durumlarda hızla borçlanma yoluna giderek ihtiyaç duydukları finansmana çok daha çabuk ulaşabilmektedirler.
İkinci bir neden, uzun dönemli ve verimli yatırımların finanse edilmesidir. Büyük bayındırlık hizmetleri ve iktisadi nitelikteki dev projeler ancak uzun bir zamanda tamamlanabilmektedir. Bu hizmetlerin vergi ile finanse edilmesi durumunda yatırım süresince vergi yükünün aşırı artırılması, yatırım bittiğinde ise düşürülmesi gerekir. Bu durum mükellefler üzerinde istikrarsızlık yaratacağından, yatırımın borçla finanse edilmesi ve yükün zamana yayılması tercih edilir.
Üçüncü neden, bütçe gelirleri ile giderleri arasındaki zamansal uyumsuzluktur. Devlet bütçeleri denk bağlansa bile, vergi gelirleri yıl içerisinde belirli dönemlerde tahsil edilirken kamu harcamaları süreklidir. Sene içerisinde oluşan bu geçici açıkları kapatmak amacıyla kısa vadeli borçlanmaya başvurulur. Dördüncü neden ise politik tercihler ve vergi yönetimindeki yetersizliklerdir. Vergi kaçakçılığını önleyemeyen veya seçim dönemlerinde vergi oranlarını artırmaktan çekinen hükümetler borçlanmayı kolay bir alternatif olarak görürler. Son olarak borçlanma, enflasyonist dönemlerde piyasadaki likiditeyi çekmek ve toplam talebi kısmak amacıyla bir maliye politikası aracı olarak da kullanılır.
İç ve dış borç ayrımında günümüz iktisat yazınında borcun sağlandığı piyasanın milliyeti temel belirleyici kriter olarak kabul edilmektedir. Ülke sınırları içindeki birey ve firmalardan, millî para cinsinden yapılan borçlanma iç borçlanma; dış piyasalardan ve yabancı para cinsinden yapılan borçlanma ise dış borçlanma olarak adlandırılır. Gelişmiş ülkelerin borç bileşimlerinde iç borçlar ağırlık taşırken, az gelişmiş ülkelerde iç tasarrufların yetersizliği ve döviz ihtiyacı nedeniyle dış borçlar daha ön plandadır.
İç borçlanma, ülke içindeki mevcut kaynakların kamuya aktarılmasını sağladığından toplam millî geliri doğrudan artırmaz, sadece kaynakların yurt içinde el değiştirmesine yol açar. Dış borçlanma ise ülkeye dışarıdan ek iktisadi kaynak ve döviz girişi sağladığından başlangıçta millî geliri olumlu yönde etkiler. Ancak geri ödeme aşamasında anapara ve faiz taksitleri dışarıya aktarılacağından millî gelirde azalma meydana gelir. Bu nedenle dış borçların üretken ve verimli alanlarda kullanılması hayati önem taşır.
Gelir dağılımı üzerindeki etkileri açısından da iki borç türü farklılaşır. İç borç senetlerini genellikle tasarruf kabiliyeti yüksek olan üst gelir grupları satın alır. Devletin bu senetlere sunduğu yüksek faiz ve vergi avantajları, düşük gelir gruplarından toplanan vergilerin faiz ödemesi yoluyla üst gelir gruplarına aktarılmasına yol açarak gelir dağılımını bozucu etki yaratabilir. Dış borçlanmada ise borç verenler ülke dışındaki aktörler olduğundan, yurt içindeki gelir dağılımı üzerinde doğrudan bu tür bir etki ortaya çıkmaz.
İç borçlanmanın ilk kaynağı bireyler ve firmalardır. Bireylerin tüketmedikleri tasarrufları ile firmaların mali yatırımlarda değerlendirmek istedikleri fonlar devlet tahvilleri ve hazine bonoları aracılığıyla kamuya aktarılır. İkinci kaynak, sosyal güvenlik kuruluşları ve diğer kurumsal tasarruflardır. Sosyal güvenlik kurumlarında, özel emeklilik ve sigorta şirketlerinde biriken büyük montanlı fonlar, hem güvenli bir yatırım aracı olması hem de yasal zorunluluklar nedeniyle devlet iç borçlanma senetlerinde değerlendirilir.
Üçüncü ve en büyük alıcı grubu ticari bankalardır. Bankalar, yasal zorunluluklar gereği veya ekonomik durgunluk dönemlerinde kredi talebinin azaldığı durumlarda güvenli bir liman olarak gördükleri kamu borçlanma senetlerine yönelirler. Bankaların devlete açtığı bu krediler, devletin finansman ihtiyacını karşılarken ekonomik faaliyetler üzerinde genişletici bir etki yaratabilir.
Dördüncü kaynak ise Merkez Bankasıdır. Hazinenin Merkez Bankasından borçlanması doğrudan veya dolaylı yoldan gerçekleşir. Doğrudan borçlanma, hazinenin Merkez Bankasından doğrudan nakit çekmesi şeklinde olan 'kısa vadeli avans' (parasal avans) yöntemidir. Dolaylı borçlanma ise hazinenin ihraç ettiği borçlanma kâğıtlarının Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleri yoluyla piyasadan satın alınmasıyla gerçekleşir. Bu yöntem emisyona yol açtığı için enflasyonist baskı yaratma riski en yüksek olan kaynaktır.
Dış borçlanma, devlet tahvillerinin yabancı para cinsinden ihraç edilerek dış piyasalarda satılması işlemidir. Dış borçlanmaya gidildiğinde ülkeye döviz girişi olduğu için yerel para değer kazanır; geri ödeme döneminde ise döviz çıkışı nedeniyle yerel para değer kaybına uğrar. Dış borçlar temin edildikleri kaynağa göre devletlerarası borçlar, uluslararası kuruluşlardan (IMF, Dünya Bankası vb.) sağlanan borçlar ve dış mali piyasalardan (sendikasyon kredileri, eurobond vb.) sağlanan borçlar olarak ayrılır.
Kullanım amaçlarına göre en önemli ayrım proje ve program kredileridir. Proje kredileri, kalkınma planlarında yer alan belirli bir yatırım projesinin (baraj, otoyol vb.) finanse edilmesi amacıyla alınır ve sadece o projede kullanılabilir. Program kredileri ise belirli bir projeye bağlı olmaksızın, genel bütçe veya dış ticaret açıklarını kapatmak amacıyla alınan, kullanım alanı daha esnek olan kredilerdir.
Borçlanmanın koşullarına göre ise bağlı, serbest ve röfinansman kredileri mevcuttur. Bağlı kredilerde, kredi veren ülke borç alan ülkeye bu fonu sadece kendi ürettiği malların ithalatında kullanma şartı koşar. Serbest kredilerde ise böyle bir kısıtlama yoktur. Röfinansman kredileri ise vadesi gelmiş eski borçların geri ödenmesi veya ertelenmesi amacıyla, genellikle daha uygun koşullarla alınan yeni kredilerdir.
Devletlerin tasarruf sahiplerini borç vermeye ikna edebilmesi için çeşitli maddi ve gayri maddi avantajlar sunması gerekir. En temel maddi avantaj faizdir. Menkul kıymetin üzerinde yazılı olan faiz oranına nominal (itibari) faiz denirken; enflasyon, vergi istisnaları ve ihraç yöntemleri gibi unsurlar hesaba katıldıktan sonra fiilen elde edilen faize reel (gerçek) faiz adı verilir.
Devletler borçlanmayı cazip kılmak için faizi dolaylı yoldan yükselten teknikler kullanırlar. Bunlardan ilki, tahvillerin nominal değerinin altındaki bir fiyattan satılması olan 'başa başın altında ihraç' yöntemidir. Bu yöntemde yatırımcı tahvili ucuza alır ancak vade sonunda nominal değer üzerinden geri ödeme ve faiz alır. İkinci yöntem, tahvillerin primli veya ikramiyeli ihraç edilmesidir. Üçüncü yöntem ise devlet tahvillerinden elde edilen faiz gelirlerine vergi muafiyeti veya istisnası getirilmesidir.
Maddi olmayan (gayri maddi) avantajlar ise tahvillere likidite ve kullanım kolaylığı sağlanmasıdır. Örneğin, hazine bonolarının Merkez Bankasınca reeskonta kabul edilmesi, devlet tahvillerinin vergi borçlarının ödenmesinde veya devlet ihalelerine katılırken teminat olarak para yerine kabul edilmesi gibi kolaylıklar, bu kıymetlerin piyasada hızla nakde çevrilebilmesini sağlayarak cazibesini artırır.
Borç yönetimi, devletin belirli ekonomik ve mali hedeflere ulaşabilmek için borçların miktarında, vadesinde, faiz oranında ve diğer koşullarında gerçekleştirdiği yapısal değişikliklerdir. Borç yönetiminde işler yolunda gitmediğinde veya ekonomik koşullar değiştiğinde olağanüstü borç yönetimi işlemlerine başvurulur. Bu işlemlerin başında konsolidasyon (tahkim) ve konversiyon (değiştirme) gelir.
Konsolidasyon (tahkim), vadesi gelmiş veya kısalmış olan kısa vadeli (dalgalı) borçların, vadelerinin uzatılması veya uzun vadeli (konsolide) borçlarla değiştirilmesidir. Hazinenin nakit sıkışıklığı yaşadığı veya piyasaya aşırı likidite çıkmasını engellemek istediği enflasyonist dönemlerde bu yönteme başvurulur. Ancak bu işlem devletin güvenilirliğini zedeleyebileceği için olağanüstü bir önlemdir.
Konversiyon (değiştirme) ise devletin borç yükünü hafifletmek amacıyla, yüksek faizli tahvilleri daha düşük faizli yeni tahvillerle değiştirmesidir. Piyasa faiz oranlarının düştüğü dönemlerde devlet borçlanma maliyetini azaltmak için bu yöntemi kullanır. Konversiyon işlemi; başa baştan, başa başın altında, fark isteme ve faiz indiriminin zamana yayıldığı kademeli konversiyon olmak üzere dört farklı teknikle uygulanabilir.
Kamu borçlarını sona erdiren en doğal ve olağan yöntem ödemedir (itfa). Borcun vadesi geldiğinde anapara ve faizlerin alacaklıya ödenmesiyle borç stoku azalır. İç borçların ödenmesinde vergi gelirleri kullanılırken, dış borçların ödenmesi için vergi gelirlerinin yanı sıra yeterli döviz rezervine de ihtiyaç duyulur. Geçmişte borçların düzenli ödenmesi için Amortisman Sandığı gibi bağımsız bütçeli özel kuruluşlar kurulmuş olsa da günümüzde ödemeler bütçeye konulan ödeneklerle yürütülmektedir.
Borcun sona ermesinin bir diğer yolu borcun reddedilmesidir. Devletin tek taraflı bir kararla borçlarını ödemeyeceğini açıklaması borcun reddidir. Dış borçlarda ise ödeme güçlüğüne düşen devletin borç ödemelerini geçici olarak durdurduğunu ancak borcu silmediğini beyan etmesine 'moratoryum' denir. Moratoryum ilan edildiğinde alacaklılarla yeni bir ödeme planı üzerinde anlaşmaya çalışılır.
Enflasyon ve devalüasyon gibi ekonomik gelişmeler de borç stokunu etkiler. Yüksek enflasyon, paranın satın alma gücünü düşürerek devletin reel borç yükünü hafifletir; bu duruma 'gizli amortisman' denir. Devalüasyon ise ulusal paranın değerini düşürerek iç borçların ödenmesini kolaylaştırırken, yabancı para cinsinden olan dış borçların reel yükünü ve maliyetini artırır. Son çare olarak para basarak borç ödeme yöntemi ise yüksek enflasyona yol açtığı için ekonomik dengeleri sarsıcı niteliktedir.