Ünitenin tamamını tek sayfada görPremium
Kamu maliyesi, kaynakların en etkin şekilde dağıtılması ve toplumsal refahın artırılması amacıyla devletin üstlendiği ekonomik rolleri inceler. Piyasa ekonomisi, tam rekabet koşullarında kaynakların etkin dağılımını (Pareto optimumu) sağlayabileceğini varsaysa da, gerçek hayatta bu koşullar her zaman sağlanamaz. Tam rekabet koşullarının bozulduğu durumlarda 'piyasa başarısızlığı' ortaya çıkar.
Piyasa başarısızlığı; eksik rekabet, kamusal mallar, dışsallıklar, eksik bilgi (asimetrik enformasyon) ve eksik piyasalar gibi nedenlerle tetiklenir. Bu tür durumlarda serbest piyasa mekanizması bazı malları hiç üretmez, az üretir veya aşırı tüketimine yol açar. İşte bu noktada kamu kesimi, piyasa açıklarını kapatmak ve ekonomik etkinliği sağlamak için devreye girer.
Richard A. Musgrave, piyasa başarısızlıklarıyla mücadelede devlete düşen rolleri kamu maliyesinin temel işlevleri olarak üç ana başlık altında toplamıştır: Kaynak dağılımı işlevi, gelir dağılımı işlevi ve ekonomik istikrar işlevi. Bu üç ana işlevin yanı sıra, devletin düzenleme (regülasyon) işlevi de kamu maliyesinin önemli bir uygulama alanı olarak kabul edilmektedir.
Kamusal mallar, piyasa başarısızlıklarının en belirgin örneklerinden biridir. Bir malın tam kamusal mal olabilmesi için 'rakip olmama' ve 'dışlanamama' olmak üzere iki temel özelliğe aynı anda sahip olması gerekir. Tüketimde rakip olmama, bir bireyin maldan yararlanmasının diğer bireylerin o maldan yararlanma miktarını veya kalitesini düşürmemesi anlamına gelir.
Dışlanamama özelliği ise, malın maliyetine katlanmayan veya fiyatını ödemeyen bireylerin o malın tüketiminden ve sağladığı faydadan mahrum bırakılamamasını ifade eder. Bu iki özelliğin birleşimi, kamusal malların fiyatlandırılmasını engeller ve piyasa üretimini imkansız hale getirir, çünkü hiç kimse gönüllü olarak bedel ödemek istemez.
Kamusal malların bu doğası 'bedavacılık sorunu'na (free-rider problem) yol açar. Bireyler, dışlanamadıkları için malın finansmanına katılmadan da ondan yararlanabilirler. Bu durum üretimin hiç gerçekleşmemesine veya çok düşük düzeyde kalmasına neden olur. Devlet, zorlayıcı gücünü ve vergi toplama yetkisini kullanarak bu sorunu çözer ve kamusal malları optimal düzeyde sunar.
Günlük yaşamda karşılaşılan pek çok mal, tam kamusal mal ile tam özel mal arasında yer alır ve bunlara 'yarı kamusal mallar' denir. Yarı kamusal mallar, kamusal malların temel iki özelliğinden yalnızca birini taşıyan mallardır. Örneğin kulüp malları (tiyatro, şifresiz olmayan köprüler) tüketimde rekabetin olmadığı ancak dışlamanın olanaklı olduğu mallardır.
Ortak havuz kaynakları ise dışlamanın olanaklı olmadığı, ancak bireylerin malın kullanımında birbirleriyle rekabet ettiği mallardır. Bu mallar genellikle mülkiyet hakkının bulunmadığı doğal nitelikli varlıklardır. Yarı kamusal malların yalnızca özel kesime bırakılması durumunda fiyatlar yüksek, üretim miktarı ise optimal düzeyin altında gerçekleşecektir.
Son dönemde küreselleşmenin etkisiyle 'küresel kamusal mallar' kavramı literatüre girmiştir. Inge Kaul, Isabelle Grunberg ve Marc A. Stern'e göre bu mallar; faydalanan ülkeler, insanlar ve kuşaklar (şimdiki ve gelecek nesiller) açısından büyük ölçüde evrensel olan mallardır. Çevre, sağlık, finansal istikrar, bilgi, barış ve güvenlik küresel kamusal mallara örnek olarak gösterilebilir.
Mal varlığı haklarının, yani malın faydası üzerindeki yasal hakların hiçbir bireye veya gruba verilmediği mallar 'ortak (serbest) mallar' olarak adlandırılır. Bu malların faydasından tüm bireyler herhangi bir kısıtlamaya uğramaksızın sınırsız biçimde yararlanır ve tek bir birey kendi kullanım hakkını satma olanağına sahip değildir.
Açıklık ve kısıtlama yokluğu, bireylerin ortak malı aşırı kullanmasına ve sonuçta malın zarar görmesine yol açar. Kamu ekonomisinde bu durum 'ortakların trajedisi' (tragedy of the commons) olarak incelenir. Örneğin, herkesin ortak erişimine açık bir meranın aşırı hayvan otlatılmasıyla bir süre sonra tamamen yok olması bu duruma klasik bir örnektir.
Ortak malların kullanımında bireyler birbirlerine güvenmezler ve mikroekonomide 'tutuklu ikilemi' (tutuklu açmazı) olarak bilinen rasyonel ama toplumsal açıdan yıkisk davranış sergilerler. Bu sorunu çözmek için devlet, zorlayıcı düzenlemeler yaparak ortak malların kullanımını zaman ve miktar olarak sınırlandırmak zorundadır.
Dışsallıklar, bir ekonomik birimin diğer bir birim üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumlu veya olumsuz etkilerdir ve özel bir piyasa başarısızlığı türüdür. Eğer etki diğer tarafın fayda veya üretim fonksiyonunu olumlu etkiliyorsa olumlu dışsallık, olumsuz etkiliyorsa olumsuz dışsallık söz konusudur. Dışsallıklar piyasa fiyatlarına yansımadığı için Pareto optimumu sağlanamaz.
Olumsuz dışsallıklar (çevre kirliliği, gürültü vb.) sosyal optimuma göre daha fazla üretim ve tüketime yol açar. Devlet olumsuz dışsallıkları engellemek için fiyat düzenlemeleri (Pigou'cu vergiler), miktar düzenlemeleri (kirlilik hakları / permiler), sübvansiyonlar ve mülkiyet haklarına ilişkin düzenlemeler (Coase teoremi) gibi araçlar kullanır.
Olumlu dışsallıklar ise (aşılanma, eğitim, sağlık hizmetleri, konut kredisi desteği) toplumsal refahı artırmasına rağmen piyasa tarafından yetersiz üretilir. Bu nedenle devletler olumlu dışsallık yayan bu faaliyetleri doğrudan üretir, sübvanse eder veya teşvik mekanizmalarıyla destekler.
Richard A. Musgrave tarafından literatüre kazandırılan 'erdemli mallar', toplumsal açıdan gerekli ve faydalı olmasına rağmen, yeterli bilgi veya gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz kalan mallardır. Aşı, süt, zorunlu eğitim, öğrenci yurtları ve yoksullara yardımlar erdemli mallara örnektir; devlet bunları teşvik eder veya ücretsiz sunar.
Erdemsiz mallar ise toplumsal açıdan zararlı olduğu halde devlet müdahalesi olmadığında çokça tüketilen sigara, alkol ve uyuşturucu gibi mallardır. Devlet bu malların tüketimini azaltmak için ağır vergiler koyar veya yasadışı olanlar için kolluk kuvvetleriyle yasaklayıcı tedbirler alır.
Doğal tekeller, yüksek başlangıç yatırımları ve ölçeğe göre artan getiri nedeniyle uzun dönem ortalama maliyetleri sürekli düşüren piyasalardır. Bu altyapı hizmetlerinde (elektrik, su, doğalgaz, demiryolu) birden fazla firmanın rekabet etmesi imkansızdır. Devlet bu gibi doğal tekellerde fiyatları düzenleyebilir, özel firmaları denetleyebilir ya da üretimi doğrudan bir kamu iktisadi kuruluşu (KİK) aracılığıyla üstlenebilir.
Ekonomide bazı mal ve hizmetler için özel piyasaların hiç oluşmaması veya eksik kalması 'eksik piyasalar' olarak adlandırılır. Sigortacılık sektöründe karşılaşılan 'ters seçiş' (yüksek ve düşük riskli bireylerin ayırt edilememesi) ve 'ahlaki tehlike' (sigortalının risk artırıcı özensiz davranışları) gibi asimetrik bilgi sorunları piyasa başarısızlığı yaratır; devlet bu nedenle işsizlik ve sağlık sigortası gibi alanlarda devreye girer.
Sermaye ve kredi piyasalarında da piyasa başarısızlıkları görülebilir; üniversite öğrencilerine, çiftçilere ve KOBİ'lere verilen devlet kredileri bu eksikliği gidermeyi amaçlar. Büyük altyapı projeleri ise tamamlayıcı piyasalar ve eşgüdüm gerektirdiği için kamusal müdahaleye ihtiyaç duyar.
Enformasyon başarısızlıkları, alıcı ve satıcıların piyasa hakkında aynı bilgi düzeyine (tam enformasyona) sahip olmamasından kaynaklanır. Satıcının tüketiciden daha fazla bilgiye sahip olması (asimetrik enformasyon), haksız fiyat oluşumuna ve piyasanın etkinliğini yitirmesine neden olur. Devlet, tüketiciyi korumak için standartlar getirir, bilgi açıklamayı zorunlu kılar veya bağımsız enformasyon piyasalarını destekler.
Musgrave'e göre kamu kesiminin ikinci büyük işlevi gelir dağılımı işlevidir. Rekabetçi piyasalar yapıları gereği gelir dağılımını bozucu çalışabilir. Adil olmayan gelir dağılımı yoksulluğa ve toplumsal istikrarsızlığa yol açar. Devlet bu sorunu asgari ücret düzenlemeleri, artan oranlı vergiler, sosyal transferler ve erdemli malların bütçeden finanse edilmesiyle çözer.
Ekonomik istikrar işlevi ise enflasyon, deflasyon, işsizlik ve cari açılma gibi makroekonomik dengesizliklerin giderilmesini kapsar. Maliye ve para politikaları kullanılarak piyasaların dengelenmesi hedeflenir. Ancak küreselleşme ve dışa açılma süreçleriyle birlikte devletler fiyat istikrarı görevini büyük ölçüde merkez bankalarına devretmiştir.
Düzenleme (regülasyon) işlevi, kaynak dağılımı işlevine benzemekle birlikte, üretici ve tüketici kararlarının kurallarla sınırlandırılmasını ifade eder. Tekelleri önlemek, tüketiciyi korumak ve haksız rekabeti engellemek amacıyla yasalarla desteklenen idari kurumlar aracılığıyla düzenleme işlevi yerine getirilir.
Genel ekonomi, kamu kesimi ekonomisi ve özel ekonomiden oluşan bir bütündür. Kamu ve özel kesim arasında sürekli bir işbölümü ve işbirliği vardır. Tarihsel süreçte devlet anlayışındaki değişimler (liberal politikalar ile korumacı/müdahaleci politikalar) kamu kesiminin büyüklüğünü doğrudan etkilemiştir. Özellikle neo-liberal politikalarla birlikte devletin iktisadi alandan çekilmesi ve özelleştirmeler ön plana çıkmıştır.
Ekonominin devresel akışında hanehalkları ve firmalar kamusal mallar karşılığında vergi öderken, devlet de bu gelirleri üretim faktörü ve mal alımlarında kullanır. Bütçe açıkları veya fazlaları, borçlanma gereği ve vergi yapıları makroekonomik istikrarı, tasarruf-yatırım dengesini ve ekonomik büyümeyi yakından etkiler.
Türkiye'de özellikle 1980'li yıllardan sonra ekonomik etkinlik iddiasıyla vergi sisteminde dolaylı vergilerin ağırlık kazanması, gelir dağılımında adaleti zedelemiş; yüksek bütçe açıkları ise 1994 ve 2000-2001 krizlerinde olduğu gibi ekonomik istikrarsızlıklara zemin hazırlamıştır.
Kamu kesiminin büyüklüğü çoğunlukla toplam kamu harcamalarının veya kamu gelirlerinin Gayri Safi Yurt İçi Hasıla'ya (GSYH) oranlanmasıyla ölçülür. Nominal büyüklükler enflasyon nedeniyle zamanlar arası karşılaştırmalarda yanıltıcı olabileceğinden, reel ölçülere ve en önemlisi GSYH oranlarına başvurulur.
Kamu harcamalarının GSYH'ye oranı, uluslararası karşılaştırmalarda en yaygın göstergedir. Örneğin 2017 verilerine göre Fransa ve Norveç gibi ülkelerde bu oran %50'lerin üzerindeyken, Meksika ve İrlanda gibi ülkelerde daha düşüktür; Çin'de ise yıllar içinde belirgin bir artış gözlenmiştir.
Kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) ve kamu borç stoku da kamu kesiminin büyüklüğünü ve mali sağlığını gösteren kritik makroekonomik göstergelerdir. KKBG, kamu birimlerinin toplam gelir ve gider farkını göstererek borçlanma ihtiyacını ortaya koyar; yüksek KKBG oranları ülkelerin kamu maliyesinde bozulmalara işaret eder.