Kamu bütçesi, gelecekteki belirli bir dönemde (genellikle bir mali yılda) gerçekleştirilmesi planlanan kamu faaliyetleri için yapılacak harcamaları ve bu harcamaların finansmanında kullanılacak gelirleri gösteren, yasama organı tarafından onaylanan hukuki bir belgedir. Kelime kökeni olarak bütçe, İngiltere'de Hazine Bakanı'nın parlamentoya sunum yaparken yanında taşıdığı, içinde devletin mali kaynak ve gereksinimlerine dair belgelerin yer aldığı deri çanta veya 'para çantası' (kamu cüzdanı) anlamına gelen bir ifadeden türetilmiştir. Zamanla bu kavram, sadece çantayı değil, içindeki belgeleri ve devletin gelir-gider tahminlerini içeren resmi dokümanı ifade etmek için kullanılmaya başlanmıştır. Tarihsel süreçte bütçe, ilk başlarda sadece devletin gelir ve giderlerini gösteren basit bir mali belge niteliğindeyken, parlamenter demokrasilerin gelişmesiyle birlikte siyasi ve hukuki bir kimlik kazanmıştır. Çağdaş bütçecilik anlayışında ise bütçeye ekonomik ve sosyal nitelikler de eklenmiştir. Günümüzde bütçe, sadece devletin gelirlerini toplayıp giderlerini yapmasına izin veren bir yetki belgesi değil, aynı zamanda ekonomiyi yönlendiren, kaynak dağılımında etkinliği sağlayan ve sosyal adaleti gözeten en önemli makroekonomik araçlardan biri haline gelmiştir. Demokratik toplumlarda kamusal mal ve hizmetlerin türünü, miktarını ve bunların kimler tarafından finanse edileceğini belirleyen temel mekanizma siyasal süreçtir. Vatandaşlar tarafından seçilen temsilciler, egemenlik hakkını millet adına yasama organında kullanırlar. Bu bağlamda bütçe, yasama organının yürütme organına halk adına verdiği harcama yapma yetkisini ve gelir toplama iznini içerir. Dolayısıyla bütçe, toplumsal tercihlerin, siyasi önceliklerin ve kamu kaynaklarının tahsis şeklinin somutlaştığı en temel siyasal ve hukuki belgedir. Bütçenin siyasi fonksiyonu, kamusal tercihlerin belirlenmesi ve öncelik sırasına konulması sürecini ifade eder. Hangi hizmetlerin kamusal nitelikte olduğu, hangi kurumlara ne kadar kaynak ayrılacağı ve vergi yükünün toplumun hangi kesimlerine dağıtılacağı bütçe aracılığıyla kararlaştırılır. Yasama organı, bütçe tasarısını görüşüp oylayarak yürütme organının bir yıllık çalışma programını onaylar veya değiştirir; bu durum yasama organının siyasi denetim yetkisinin en somut göstergesidir. Bütçenin hukuki fonksiyonu, bütçenin devlet ve kamu kurumları için bağlayıcı bir hukuki tasarruf olmasından kaynaklanır. Bütçe sürecinde gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması kesin hukuk kurallarına bağlanmıştır ve bütçe dışı veya bütçeye aykırı hiçbir idari işleme izin verilmez. Türkiye'de merkezi yönetim bütçesi kanun şeklinde yürürlüğe girerken, belediye bütçesi gibi mahalli idare bütçeleri belediye meclisi kararnamesi niteliğindedir. Bütçenin iktisadi ve mali fonksiyonu, geleneksel bütçe anlayışında sadece gelir-gider dengesini (mali denklik) sağlamayı amaçlarken, modern maliye politikasında çok daha geniş bir kapsama ulaşmıştır. Günümüzde bütçe; gelir dağılımını düzeltmek, fiyat istikrarını ve tam istihdamı sağlamak, iktisadi büyümeyi gerçekleştirmek ve kaynak dağılımında optimal dengeyi kurmak gibi makroekonomik amaçlara hizmet eder. Ekonomik koşullara göre bütçenin açık, fazla veya denk verilmesi kararlaştırılarak piyasaya müdahale edilir. Bütçenin denetim, yönetim ve planlama fonksiyonları ise kaynakların verimli, etkin ve tutumlu kullanılmasını güvence altına alır. Geleneksel denetim bütçenin mevzuata uygunluğunu (hukuki denetim) incelerken, modern bütçecilikte performans ve verimlilik denetimi (iktisadi denetim) ön plana çıkar. Bütçe, uzun vadeli kalkınma planları ve orta vadeli programlar doğrultusunda hazırlanarak, kamu yönetiminin geleceğe yönelik hedeflerini gerçekleştirmesinde stratejik bir planlama aracı işlevi görür. Bütçenin işlevlerini sağlıklı bir şekilde yerine getirebilmesi için uyması gereken temel ilkeler bulunmaktadır. Bunlardan ilki olan genellik ilkesi, gelirlerin gayrisafi usule göre (gelir ve giderlerin birbirini mahsup etmeden ayrı ayrı) kaydedilmesini ve belirli bir gelirin belirli bir gidere tahsis edilmemesini (adem-i tahsis) öngörür. Birlik (teklik) ilkesi, devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçe belgesinde toplanmasını savunur; ancak günümüzde kamu kesiminin büyümesiyle bu ilkenin olağanüstü bütçeler gibi istisnaları ortaya çıkmıştır. Yıllık olma ilkesi, bütçe ile verilen harcama ve gelir toplama yetkisinin bir mali yıl (Türkiye'de 1 Ocak - 31 Aralık) ile sınırlı olmasını ifade eder. Önceden izin alma ilkesi gereğince bütçe kanunu, ilgili mali yıl başlamadan önce yasama organınca onaylanmalıdır. Doğruluk ilkesi, bütçe tahminlerinin ekonomik gerçeklere uygun olmasını (objektif doğruluk) ve bütçeyi denk göstermek amacıyla kasten yanıltıcı tahminler yapılmamasını (subjektif doğruluk/samimiyet) gerektirir. Açıklık ve anlaşılır olma ilkeleri, bütçe belgelerinin kamuoyuna açık, şeffaf ve parlamento üyeleri ile vatandaşlar tarafından kolayca anlaşılabilir olmasını savunur. Son dönemde önem kazanan mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri ise, kamu kaynaklarını toplanması ve harcanmasında yetkili kılınan kişilerin bu kaynakları etkili, ekonomik ve hukuka uygun kullanmalarını ve yetkili merciler ile kamuoyuna hesap vermelerini zorunlu kılar. Tarihsel süreçte kamu faaliyetlerinin hacmi ve niteliği değiştikçe farklı bütçe sistemleri uygulanmıştır. En basit yöntem olan Torba Bütçe Sistemi'nde, eğitim veya sağlık gibi çok geniş hizmet kategorilerine ödenek tahsis edilir ve idareye bu ödeneği harcamada geniş bir serbestlik tanınır. Klasik (Geleneksel) Bütçe Sistemi ise girdi odaklıdır; kamu kurumlarının bir yıl içinde satın alacağı mal, hizmet ve personel gibi girdilerin listelenmesine ve mali denetimin kolaylığına odaklanır, ancak üretilen hizmetin çıktısı veya kalitesiyle ilgilenmez. Performans Bütçe Sistemi, klasik sistemin eksikliklerini gidermek için geliştirilmiş olup, kurumların ne satın aldığına değil ne yaptığına ve neyi başardığına odaklanır. Hizmetlerin fonksiyonel dağılımını esas alan bu sistemde, girdi ile çıktı arasında ilişki kurularak verimlilik artırılmaya çalışılır. Program Bütçe Sistemi ise, aynı amaca yönelik tüm kamusal faaliyetleri kurum ayrımı gözetmeksizin bir bütün olarak ele alır ve harcamaların toplum refahı üzerindeki nihai etkilerini ve sosyal yararlarını analiz eder. Planlama, Programlama ve Bütçeleme Sistemi (PPBS), uzun vadeli planlama ile yıllık bütçeleme arasında köprü kurarak, alternatif projelerin gelecek yıllardaki maliyet ve faydalarını karşılaştırıp en rasyonel seçeneği belirlemeyi amaçlar. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi'nde ise her yıl bütçe hazırlanırken önceki yılın ödenekleri veri kabul edilmez; tüm faaliyetler sıfırdan başlanarak öncelik sırasına göre değerlendirilir ve verimsiz olanlar elenir. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ise bütçelemeyi çok yıllı bir perspektife taşıyarak, stratejik planlar ve performans göstergeleri aracılığıyla çıktı ve sonuç odaklı bir yönetim modeli sunar. Türkiye'de bütçe sisteminin yasal altyapısı uzun yıllar boyunca 1927 tarihli ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'na dayanmıştır. Bu kanun döneminde klasik bütçe sistemi uygulanmış, 1973 yılından itibaren ise program bütçe sistemine geçilmiştir. Ancak program bütçenin teorik esaslarının tam uygulanamaması ve mali disiplin sorunları nedeniyle, 2003 yılında kabul edilen ve 2005 yılında tamamen yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile köklü bir reform gerçekleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile Türk kamu mali yönetiminde performans esaslı bütçeleme sistemine geçilmiş, stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, mali saydamlık ve hesap verebilirlik gibi modern kavramlar yasal çerçeveye kazandırılmıştır. Kanun kapsamında kamu idareleri 'Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri' başlığı altında toplanmış; bunlar da Merkezi Yönetim (Genel Bütçe, Özel Bütçe, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar), Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler olmak üzere üç ana gruba ayrılmıştır. Bu reformla birlikte bütçe kodlama sisteminde uluslararası standartlara uygun 'Analitik Bütçe Sınıflandırması'na geçilmiştir. Bu sınıflandırma kurumsal, fonksiyonel, finansman ve ekonomik kodlama olmak üzere dört boyuttan oluşur. Ayrıca, kamu hesaplarının tutulmasında sadece nakit hareketlerini kaydeden nakit esası terk edilerek, gelir ve giderlerin doğduğu anda kaydedilmesini sağlayan daha kapsamlı 'Tahakkuk Esaslı Muhasebe' sistemine geçiş sağlanmıştır. Türkiye'de merkezi yönetim bütçe süreci planlama, hazırlama, görüşülüp yasama organından yetki alma, uygulama ve denetim olmak üzere beş temel aşamadan oluşur. Planlama aşamasında, kalkınma planları doğrultusunda hazırlanan ve üç yıllık perspektif sunan Orta Vadeli Program (OVP) ile Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) temel alınır. Kamu idareleri bu belgelerdeki harcama tavanları çerçevesinde kendi beş yıllık Stratejik Planlarını ve yıllık Performans Programlarını hazırlarlar. Hazırlık aşamasında Maliye Bakanlığı 'Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi'ni, Devlet Planlama Teşkilatı (günümüzde ilgili bakanlık/başkanlık) ise 'Yatırım Genelgesi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberi'ni yayımlar. İdareler tekliflerini haziran-temmuz aylarında hazırlayıp gönderirler. Bakanlar Kurulu (yürütme) tarafından son şekli verilen Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, mali yılbaşından en az 75 gün önce (15 Ekim'e kadar) TBMM'ye sunulur. Tasarı önce 40 milletvekilinden oluşan Plan ve Bütçe Komisyonu'nda 55 gün içinde görüşülür, ardından TBMM Genel Kurulu'nda oylanarak kanunlaşır ve 1 Ocak'ta yürürlüğe girer. Uygulama aşamasında ödeneklerin harcama programlarına bağlanması, gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması işlemleri gerçekleştirilir. Gider süreci taahhüt, tahakkuk, ödeme emrine bağlama ve ödeme olmak üzere dört aşamadan oluşur. Denetim aşamasında ise yıl sonunda idareler faaliyet raporları hazırlar; dış denetim organı olan Sayıştay uygunluk ve performans denetimi yaparak raporlarını TBMM'ye sunar. Süreç, Maliye Bakanlığı'nın hazırladığı Kesin Hesap Kanun Tasarısı ve Sayıştay'ın hazırladığı Genel Uygunluk Bildirimi'nin TBMM'de görüşülüp kabul edilmesiyle (hükümetin aklanmasıyla) tamamlanır.