İnsanların toplu hâlde yaşamaya başlamaları sonucunda kolektif nitelikli ihtiyaçları karşılamak üzere oluşturulan yönetim birimlerinden biri ve belki de en eskisi mahallî idarelerdir. Mahallî idareler; halkın mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik hizmetler üreten, katılımcı demokrasi ilkelerinin somut olarak yaşama geçtiği, idari ve mali bakımdan özerk, demokratik yönetim birimleridir. Bu birimlerin hizmetleri belirli bir coğrafi alan ile sınırlıdır ve temel amaçları halkın müşterek ihtiyaçlarını gidermektir. Mahallî idarelerin ortaya çıkış biçimleri incelendiğinde iki temel yol göze çarpmaktadır. Bunlardan bir kısmı sosyal bir olgu olarak kendiliğinden kurulmuş, diğer bir kısmı ise idari ihtiyaçlar karşısında devlet tarafından kurulmuşlardır. Bu çerçevede; komünler, bölge idareleri, mahallî idare birlikleri ve özel bölge/okul bölgeleri olmak üzere mahallî idarelerin dört farklı türünden söz etmek mümkündür. Komünler, sosyal bir olgu sonucu kendiliğinden ortaya çıkmış olan en eski mahallî idare birimleridir. Belli bir yörede komşuca yaşamaktan ötürü kendiliğinden oluşan, ortak-yerel nitelikteki ihtiyaçların birlikte karşılanması olgusuna dayanan ve sonradan hukuki şekil verilen en küçük ve doğal kamu üretici birimleridir. Ülkemizde sosyal bir olgu olarak ortaya çıkan köyler ve belediyeler komünlere verilebilecek en belirgin örnekler arasında yer almaktadır. Bölge idareleri ise sosyal bir olgu olarak değil, idari ihtiyaçlar karşısında kurulan yerel yönetim birimleridir. Belirli bir coğrafi alanda komşuca yaşamaktan doğan ortak yararlar söz konusu olmakla birlikte, çoğu kez komünlerin kendi teknik ve mali imkânlarıyla çözemeyecekleri sağlık, sosyal ve ekonomik alanlarda hizmet görmek üzere kurulmuşlardır. Komünler arası yol, ulaşım, çevre sağlığı, kanalizasyon gibi konular, tek bir komün yönetiminin tek başına başarılı olamayacağı hizmetlerdir. Türkiye’de iller bu alanda verilebilecek en iyi örnekler arasındadır. Mahallî idare birlikleri de idari nedenle oluşturulan yerel yönetim birimleridir. Yerel idarelerin ekonomik, sosyal ve coğrafi açıdan yakın bulundukları diğer idarelerle ortak çözüm gerektiren bazı sorunları olabilmektedir. Bazı hizmetlerin tek başına bir yerel idare tarafından yapılması kaynak yetersizliği nedeniyle mümkün olmayabilir veya hizmetin diğer idarelere olan dışsallığı nedeniyle ortaklaşa sunulması daha uygun olabilir. Örneğin, aynı bölge belediyelerinin bir araya gelerek kuracakları bir itfaiye birliği, bu birliğe katılan küçük belediyelerin tek başlarına gerçekleştiremeyecekleri hizmetlerin etkin sunulmasını sağlar. Özel bölge ve okul bölgeleri ise özellikle ABD'de örneklerine rastladığımız, sadece tek bir hizmeti sunmak üzere kurulmuş özel amaçlı yerel idare birlikleridir. Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasında merkezî idare yanında neden ayrıca yerel idarelere ihtiyaç duyulduğu sorusu, üç temel yaklaşım çerçevesinde cevap bulmaktadır: Hukuki yaklaşım, ekonomik yaklaşım ve siyasi yaklaşım. Hukuki yaklaşım, kamu kesiminin örgütlenmesindeki iki zıt eğilim olan merkeziyetçilik ve ademimerkeziyetçilik (yerinden yönetim) kavramlarına dayanır. Merkeziyetçilik, devlet fonksiyonlarına ilişkin kamu gücünün merkezî otoritede toplanmasını ifade ederken; ademimerkeziyetçilik kamu gücünün merkez dışındaki kamu kurumlarına devredilmesini ifade eder. Yerinden yönetimde, topluma sunulacak olan bazı idari hizmetler devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezî yönetim hiyerarşisine dâhil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yerine getirilir. Mahallî idareler, ademimerkeziyet ilkesinin bir sonucu olarak kanun yapma ve yargılama yetkileri olmayan, belli coğrafi sınırlardaki ortak-yerel ihtiyaçları karşılamak üzere bazı yürütme yetkileri olan; merkezî idarenin yapmış olduğu mahallî idare gelir ve gider yasalarını, kendi karar organları aracılığıyla uygulayan yönetim birimleridir. Ekonomik yaklaşım, kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması esasına dayanır. Ekonomide mevcut kıt kaynakların optimum kullanımını gerçekleştirebilmek için kamu ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetler, bunları en etkin şekilde sunacak olan idari birimin görev alanına bırakılmalıdır. Bunu saptarken dikkat edilmesi gereken en önemli husus, hizmetin faydasının yayıldığı alandır. Bir hizmetin faydası ulusal sınırları kapsıyorsa (savunma, adalet) merkezî idare tarafından; faydası su, kanalizasyon, itfaiye ve park gibi daha dar bir alan ile sınırlı kalıyorsa mahallî idareler tarafından sunulmalıdır. Hizmetin faydasının yayıldığı alan ile hizmeti üstlenen idari birimin sorumluluk alanı eşitlendiği takdirde kaynakların optimum kullanımından söz edilebilir. Siyasi yaklaşım ise belirli bir alan içinde yaşayan kişilerin, faydası yalnızca o alan içinde kalan ihtiyaçları için tercihlerini yansıtabilme imkânları ile ilgilidir. Yerel idareler, bireysel tercihleri belirlemede merkezî idareye göre çok daha başarılıdır. Belirli bir bölgede yaşayan vatandaşlar, istek ve ihtiyaçlarını yerel idarelere, merkezî idareye olduğundan çok daha doğru bir biçimde bildirebilirler. Alan genişledikçe ve nüfus arttıkça kamusal tercihler farklılaşır ve ortak karar almak zorlaşır. Merkezî idare oy çokluğu kuralı ile çalışırken, daha dar yetki alanı içindeki nispeten az ve homojen taleplerde yöre halkının bireysel tercihlerine yakın kamusal mal/hizmet sunumu gerçekleşebilir. Yöre halkının taleplerini yerel yöneticilere bildirmeleri, konuyu yakından takip etmeleri ve sunulacak hizmetin maliyetine kendilerinin katılmaları hizmet sunumunda etkinliği sağlar. Mahallî idareler de tıpkı merkezî idareler gibi çeşitli mal ve hizmet gruplarını sunarlar. Bunlar; tam kamusal nitelikteki mal ve hizmetler, yarı kamusal nitelikteki mal ve hizmetler ve özel mal ve hizmetler olarak üç grupta incelenir. Mahallî düzeyde sunulan tam kamusal mal ve hizmetler, bölgesel düzeyde bölünmez niteliktedir. Bu mallar bölgesel düzeyde tüketilirler, tüketimlerinde rekabet yoktur ve bedel ödemek istemeyenler hizmetten mahrum bırakılamazlar. Bölgesel hava kirliliğini önlemek, sokak aydınlatma, köprü-kavşak düzenlemesi, park-bahçe-çevre düzenlemesi, imar planı, yangın söndürme ve karasinek-sivrisinekle mücadele bu gruptadır. Tam kamusal malların fayda bölünmezliğinden ötürü fiyatlanamaması nedeniyle, hizmet maliyetleri kamusal finansman kaynakları ile karşılanır ve herkes ödeme gücüyle orantılı olarak bu maliyete katılır. Mahallî düzeyde sunulan bu hizmetlerin finansmanında ödeme gücüne dayalı vergiler kullanılır; Türkiye’de belediyeler tarafından tahsil edilen emlak vergileri bunun en iyi örneğidir. Mahallî düzeyde sunulan yarı kamusal mal ve hizmetler, üretim veya tüketim sonucu ortaya çıkan dışsal faydaları mahallî idare sınırı içinde kalan ve aynı zamanda kişi bazında bölünebilir faydaları olan hizmetlerdir. Kaldırım döşeme, yol, su, kanalizasyon yapımı, bakımı ve onarımı gibi altyapı hizmetleri bu gruptadır. Bu hizmetlerin finansmanında faydalanma ilkesine göre tahsil edilen kaynaklar ile ödeme gücü esasına göre alınanlar bir arada kullanılır. Örneğin, sokaktaki kanalizasyon tesisinin onarılmasından o sokakta evi olanlar özel fayda sağlar ve harcamaya katılma payı öderler; ancak hizmetin topluma yayılan sosyal faydası da olduğundan, maliyetin bir kısmı da belediye bütçesindeki ödeme gücü vergilerinden karşılanır. Mahallî düzeyde sunulan özel mal ve hizmetler ise bölünebilir ve pazarlanabilir niteliktedir. Bu mal ve hizmetlere olan talep belirlenebilir olduğundan, yerel yönetimler tarafından kurulan iktisadi işletmeler aracılığıyla üretilip sunulurlar. Su dağıtımı, ekmek üretimi ve ulaşım gibi hizmetler bu gruptadır. Türkiye’de belediyelerin iktisadi işletmeleri (BİT) yaygındır; halk ekmek, metro ve raylı sistem bu alandaki yaygın örneklerdir. Buradaki finansman yöntemi ise doğrudan fiyattır. Mali ilişkiler denildiğinde kamu gelirleri ve kamu hizmetleri anlaşılır. İdareler arası mali ilişkilerin düzenlenmesi konusu, sadece gelirlerin bölüştürülmesini inceleyerek dar anlamda veya gelir ve hizmetlerin bölüşümünü birlikte inceleyerek geniş anlamda ele alınabilir. Merkezî idare ile mahallî idareler arasındaki mali ilişkiler dikey; aynı düzeydeki mahallî idareler arasındaki mali ilişkiler ise yatay ilişkiler olarak adlandırılır. İdareler arasında mali ilişkilerin düzenlenmesine iktisadi, mali, idari ve sosyal nedenlerle ihtiyaç duyulur. Mali ilişkilerin düzenlenmesinin en temel gerekçelerinden biri kamu düzeninin korunmasıdır. Kamu hizmetini üstlenecek ya da kamu gelirini tahsil edecek idare açıkça belirlenmezse, kamu yönetiminde yetki çatışması veya yetki boşluğu ortaya çıkar. Yetki çatışması durumunda aynı kamu faaliyetini hem merkezî idare hem de mahallî idareler üstlenirken; yetki boşluğu durumunda hiçbir idare sorumluluğu almaz. Bu durumun önlenmesi ve kamu düzeninin bozulmaması için mali ilişkiler düzenlenmelidir. Ayrıca yetki çatışması veya yetki boşluğu kaynak israfına yol açar. Kaynak kullanımında etkin idare hangisi ise hizmeti o sunmalıdır. Bölgeler arası eşitsizliklerin önlenmesi de mali ilişkilerin düzenlenmesini gerektirir. Bölgeler arasındaki ekonomik, mali, sosyal ve coğrafi farklılıklar, bir mahallî idarenin sınırları içindeki vergi hasılatını olumsuz etkileyebilir. Yeterli vergi hasılatı elde edemeyen idare, ya sunduğu hizmetlerin miktar ve kalitesini düşürür ya da vergi yükünü arttırır. Bu durumun önlenmesi için mahallî idarenin yatay veya dikey yönde, bir başka idare tarafından gelir ya da hizmet açısından desteklenmesi gerekir. Aksi takdirde, farklı idare sınırlarında yaşayanlar arasında mali eşitlik sağlanamaz ve istenmeyen göçler (kaynak sapmaları) başlar. Mali ilişkilerin düzenlenmesi, merkezî idarenin mahallî idareler üzerinde baskı kurmasını da engeller. İlişkiler yasalarla ve iktisadi kriterlere göre düzenlenmediğinde, merkezî idare istediği hizmeti mahallî idareye yükleyebilir, verimli bir vergiyi kendi geliri yapabilir veya yardımlarda siyasi yakınlıkları esas alabilir. Son olarak, gerek merkezî idarenin gerekse mahallî idarelerin hizmetlerini gerçekleştirmek için kullandıkları kaynak millî gelirdir. İdarelerin gelir ve hizmet şeklindeki faaliyetleri sınır, şekil ve miktar açısından kesin bir şekilde belirlenmeli; toplam kamu harcaması içinde her idarenin üstlendiği pay, millî gelirdir aldıkları paya eşit olmalıdır. Merkezî idare ile mahallî idareler arasında hizmet bölüşümünde tarihi, siyasi ve ekonomik kriterler kullanılmaktadır. Tarihi ve siyasi kriterler çerçevesinde, özellikle federal ve üniter devletlerde idarelerin üstlendikleri hizmetler geçmişteki uygulamaların devamı niteliğindedir. Türkiye’de de ülkenin genelini ilgilendiren iç-dış güvenlik, dışişleri, otoyol, demir yolu gibi hizmetleri merkezî idare; bölgeye özgü kanalizasyon, metro işletmesi, kent içi ulaşım gibi hizmetleri mahallî idare üstlenirken; eğitim ve sağlık gibi hizmetleri birlikte gerçekleştirirler. Ekonomik kriterlerin başında etkinlik kriteri gelir. Kamu hizmetinin, hizmeti en iyi şekilde yapacak idarenin görevi olması esasına dayanan etkinlik kriteri, üretim tekniği ve hizmetin talep edilmesi açısından incelenir. Şehirler arası yollar, enerji sağlama tesisleri gibi geniş altyapı ve teknoloji gerektiren hizmetler, üretim tekniği açısından etkinliği sağlamak için merkezî idare tarafından yapılmalıdır. Doğal tekel niteliğindeki mal ve hizmet üretiminde alan genişletmekle çeşitli tasarruflar sağlanacağından etkinlik artar. Buna karşılık, yangın söndürme gibi bazı hizmetler daha üst idare tarafından görülürse ihtiyaç yeterince bilinemez; bürokrasi, zaman ve iş gücü kaybı başlar. Bu tür hizmetlerin küçük ölçekte (komün tarafından) üstlenilmesi gerekir. Yerel yönetim küçük ölçekte olduğu için ortak tercihlerin kişisel tercihleri yansıtma ihtimali fazladır ve bu durum topluluğun memnuniyetini arttırır. Hizmetin faydasının bölünebilirliği ve dışsallığı ile ilgili kriter ise kamu mal ve hizmetinin etki alanının idarenin yetki alanı içinde kalmasını gerektirir. Tam kamusal mal ve hizmetin fayda bölünmezliği derecesi ile yarı kamusal mal ve hizmetin dışsallığı idarenin yetki sahası içinde kalmazsa, hizmeti sunan idare yetki alanı dışında fayda sağlayanları vergilendiremez. Bu durumda ilgili hizmet yerel boyutta sunulmamalı; hizmeti, yararlanacaklarla ilgili vergi konularını da kapsayan bir üst idare (büyükşehir belediyesi, il özel idaresi veya merkezî idare) üstlenmelidir. Örneğin, yangından korunma yerel düzeyde kalırken, eğitim ve sağlığın dışsallığı ülke sınırlarına yayılır. Gelir bölüşümü, idareler arasında hizmetlerin gerektirdiği gelirlerin belirli kurallara göre dağıtılmasıdır. Dar anlamda gelir bölüşümü, mali olanakları bulunan idarelerden kaynak yetersizliği olanlara denge sağlayıcı yardım yapılması; geniş anlamda ise idarelerin vergi kaynak ve gelirlerinin önceden belirlenmesidir. Gelir bölüşümünü etkileyen faktörler arasında hizmetlerin özelliği, idari etkinlik, idareler arasında adaletin sağlanması ile tarihi ve kurumsal faktörler yer alır. Gelir bölüşümünün uygulama şekillerinden ilki, bağımsız vergileme yetkisi veren (rekabet) sistemdir. Bu sistemde mahallî idarelere yerel alan içinde sınırsız vergileme yetkisi tanınır. Mali özerklik sağlaması olumlu yönüyken; çifte vergilemeye yol açması, vergi idaresi maliyetlerini arttırması ve bölgeler arası mali kapasite dengesizliklerini derinleştirmesi sakıncalı yönleridir. İkinci sistem olan vergi kaynaklarının ayrılması sisteminde ise vergi kaynakları tek vergi otoritesi olacak şekilde ayrılır. Çifte vergileme riskini önlemesi olumlu yönüyken; mahallî idareye bırakılan kaynağın yetersiz kalabilmesi, ülke çapında maliye politikası uygulanmasını zorlaştırması ve mahallî idarelerin vergi yönetiminde zorlanabilmesi sakıncalarıdır. Karma sistemler, mali idarelere bazı gelir kaynakları tahsis edilirken merkezî idare gelirlerinden de pay verilerek ilk iki sistemin olumsuzluklarını ortadan kaldırmayı amaçlar. Bu sistemde merkezî idare, kendi vergi hasılatından mahallî idarelere pay olarak dağıtacağı tutarı ayırır (vergi torbası). İkinci aşamada bu tutar; hisse esası (pay verme sistemi), ek oran sistemi veya toplayıp paylaştırma sistemi gibi yöntemlerle mahallî idareler arasında paylaştırılır. Hisse esasında vergi hasılatı, tahsil edildiği yer oranında mahallî idarelere aktarılır. Ek oran sisteminde, merkezî idarenin vergi oranına mahallî idarenin ihtiyacına göre belirlediği bir ek oran ilave edilir ve tahsil edilen ek tutar yerel idareye aktarılır. Toplayıp paylaştırma sisteminde ise merkezî idare tahsil ettiği vergileri nüfus, vergi ödeme gücü gibi önceden belirlenmiş kriterlere göre paylaştırır. Son olarak, verimli kaynakların merkezî idarede toplanması sonucu ortaya çıkan bütçe açıklarını ve dengesizlikleri gidermek amacıyla mali yardım ve bağış sistemi uygulanır. 1982 Anayasası'nın 127. maddesi uyarınca mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kendi kanunlarına göre kurulan ve karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Türkiye’de bu kapsamda il özel idareleri, belediyeler ve köyler olmak üzere üç temel mahallî idare türü vardır. Ayrıca, büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimi olarak büyükşehir belediyeleri kurulmuştur. Büyükşehir belediyeleri, en az üç ilçe belediyesini kapsayan ve ilçe belediyeleri ile dikey yönde mali ilişki kuran bölge idareleridir. Mahallî idarelerin belirli hizmetleri birlikte gerçekleştirmek ve kaynak tasarrufu sağlamak amacıyla kurdukları mahallî idare birlikleri de yatay yönde mali ilişki kuran yapılardır. Türkiye'deki mahallî idarelerin (il özel idaresinin başındaki vali hariç) karar organları olan başkanları ve meclis üyeleri, beş yılda bir yapılan seçimlerle göreve gelirler. Encümen ise yerel meclis adına incelemelerde bulunan ve görüş bildiren organdır. Türkiye'deki yerel yönetimlere mali ve teknik destek sağlamak amacıyla 1945 yılında kurulan İller Bankası, 'Mahallî İdarelerin Bankası' olarak nitelenir. Belediyeler ve il özel idareleri kendi kanunlarında belirtilen gelirleri tahsil ederler. Emlak vergisi, haberleşme vergisi, eğlence vergisi, ilan ve reklam vergisi belediyelerin öz gelirlerindendir. Ayrıca genel bütçe vergi toplamından ayrılan paylar yerel yönetimlere aktarılır. Büyükşehir belediyeleri de sınırları içinden tahsil edilen genel bütçe vergi gelirlerinden pay alır ve ilçe belediyelerinin bazı gelirlerinden (eğlence vergisi, müze giriş ücretleri vb.) pay alarak veya onlara pay dağıtarak mali ilişkileri yürütür. Mahallî seçimleri takiben göreve gelen başkanlar, beş yıllık görev süreleri için Stratejik Plan hazırlatır. Stratejik plana, performans programına ve analitik bütçe sınıflandırmasına uygun olarak hazırlanan bütçe taslağı önce encümende görüşülür, ardından yerel meclis tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Bütçe uygulamaları 5018 sayılı Kanun hükümlerine göre gerçekleştirilir. Başkan, faaliyetlerin gerçekleşme durumunu faaliyet raporu ile meclise sunar ve İçişleri Bakanlığına gönderir. Kesin hesap ise encümen incelemesinin ardından yerel meclis tarafından onaylanır; kesin hesabın reddi durumunda konu İçişleri Bakanlığına bildirilir.