İdari yargının tarihsel süreç içerisinde ortaya çıkışıyla birlikte, hangi uyuşmazlıkların bu yargı düzeninde, hangilerinin ise adli yargıda çözümleneceği sorunu büyük önem kazanmıştır. Bu ayrımın yapılabilmesi amacıyla kamu hukuku doktrininde ve yargı kararlarında çeşitli ölçütler geliştirilmiştir. Bu ölçütlerin başında kamu gücü ölçütü ve kamu hizmeti ölçütü gelmektedir. Kamu gücü ölçütüne göre idare, egemenliğin bir parçası olarak tek yanlı emretme gücünü (kamu kudretini) kullanarak işlem ve eylemler tesis eder. İdarenin bu üstün gücü kullanarak tesis ettiği, ilgililere tek yanlı iradesini gerektiğinde zorla kabul ettirdiği her türlü faaliyetinden doğan uyuşmazlıklar idari yargının görev alanına girmektedir. Kamu hizmeti ölçütünde ise idare hukukunun ve idari yargının uygulama alanı, idarenin yürüttüğü kamu hizmeti kavramı üzerinden açıklanmaktadır. Bu ölçüte göre idarenin toplumsal bir ihtiyacı karşılamak, kamu yararını sağlamak amacıyla yürüttüğü her türlü kamu hizmeti faaliyeti sırasında gerçekleştirdiği işlem ve eylemler idari yargının denetimine tabidir. Ancak zamanla idarenin üstlendiği hizmetlerin aşırı derecede artması, çeşitlenmesi ve birçok kamu hizmetinin özel hukuk hükümlerine göre yürütülmeye başlanması, tek başına kamu hizmeti ölçütünü yetersiz kılmıştır. Bu yetersizliği aşmak amacıyla günümüzde "karma ölçüt" adı verilen yaklaşım benimsenmiştir. Karma ölçüte göre, idarenin sadece kamu hizmeti yürütmesi yetmez; bu hizmeti yürütürken özel hukuku aşan, özel hukuk ilişkilerinde rastlanmayacak nitelikte üstün yetkiler ve kamu gücü (kamu kudreti) kullanması gerekir. Dolayısıyla, idarenin kamu kudreti kullanarak yürüttüğü hizmetlerden kaynaklanan uyuşmazlıkların idari yargıda çözümlenmesi gerektiği kabul edilmektedir. Bu ölçüt, idarenin özel hukuk sözleşmelerini ve faaliyetlerini idari yargının görev alanı dışında tutarak daha net bir sınır çizilmesine yardımcı olmaktadır. Görev alanının belirlenmesinde mahkemelerin farklı yorumlar yapabilmesi, uygulamada ciddi görev uyuşmazlıklarına ve hak arama sürecinin uzamasına yol açmaktadır. Bu nedenle uyuşmazlıkların çözüm yeri belirlenirken öncelikle yasa koyucunun iradesine ve yasalardaki açık düzenlemelere bakılmaktadır. Yasada açık bir hüküm bulunmadığı takdirde, uyuşmazlığın idari yargıda çözümlenmesi asıl kural olmalıdır. Görev sınırlarının net çizilmesi, kişilerin hak arama hürriyetini gecikmeksizin kullanabilmeleri açısından hayati bir öneme sahiptir. İdari işlem ve eylemlerden kaynaklanan bazı uyuşmazlıkların adli yargıda çözümleneceği bizzat kanun koyucu tarafından özel yasalarda açıkça düzenlenebilmektedir. Örneğin Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesi uyarınca, idari yaptırımlara karşı başka kanunlarda aksine hüküm bulunmadığı takdirde adli yargı mercilerine itiraz edilmesi öngörülmüştür. Benzer şekilde Kamulaştırma Kanunu, kamulaştırma işleminin kendisi dışındaki uyuşmazlıkların (özellikle bedel tespiti gibi) adli yargıda çözümlenmesini öngörmektedir. İdarenin İş Kanunu ve Karayolları Trafik Kanunu kapsamındaki eylem ve işlemlerinden doğan davalar ile nüfus ve tapu siciline ilişkin davalar da yasa gereği adli yargının görev alanına bırakılmıştır. Ancak yasa koyucunun idari nitelikteki uyuşmazlıkları adli yargıya bırakma yetkisi sınırsız değildir. Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik içtihatlarına göre, idarenin kamu gücü kullanarak tesis ettiği ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idari yargı denetimine tabi tutulması Anayasa'da öngörülen idari-adli yargı ayrılığının doğal bir sonucudur. Yasama organı, idare hukuku alanında oluşan ve sonuç doğuran bir idari eylem veya işleme karşı tamamen keyfi bir şekilde adli yargı yolunu açamaz. Böyle bir düzenleme Anayasa'nın mahkemelerin kuruluşu, görevleri ve Danıştay'ın konumuna ilişkin hükümlerine aykırılık teşkil eder. Anayasa Mahkemesi kararları doğrultusunda, idari nitelikteki bir uyuşmazlığın adli yargıya bırakılabilmesi için şu şartların varlığı aranmaktadır: İşlemin adli yargıda çözümlenmesini haklı kılan anlaşılabilir, makul, adil ve haklı bir sebebin bulunması; yürütülen hizmetin gereklerinin adli yargıyı zorunlu kılması; adli yargı denetimi ile hizmet arasında nesnel ve zorunlu bir neden-sonuç ilişkisinin bulunması ve bu tercihin devletin temel amaçlarına uygun olması gerekir. Ayrıca davanın en az giderle ve en kısa sürede sonuçlandırılması (yargısal sürat) ve hak arama hürriyetinin kolaylaştırılması gibi kamu yararı amaçları mevcutsa, istisnai olarak bazı idari uyuşmazlıklar adli yargıya devredilebilir. İdari yargının görev alanının belirlenmesinde, işlemi tesis eden makamın organik olarak idare teşkilatında yer alıp almadığından ziyade, yürütülen faaliyetin "idare işlevi" kapsamında olup olmadığı esas alınır. İdare işlevi; kamu hizmetlerini yürütmek, toplumun günlük ve kesintisiz ihtiyaçlarını karşılamak, kişi, mal ve değerleri korumak amacıyla gerçekleştirilen sürekli kamusal etkinliklerdir. Bu işlevin sınırlarını belirlemek için yasama, yargı ve yürütme işlevlerinin dışlanması yöntemi (olumsuz tanımlama) kullanılır. Yasama organının yasa yapmak, bütçeyi kabul etmek ve yürütmeyi denetlemek gibi geleneksel siyasi faaliyetleri yasama işlevine girer ve idari yargı denetimi dışındadır. Ancak yasama organının çatısı altında da idare işlevine giren işlemler yapılmaktadır. Örneğin TBMM Başkanlığı'nın Meclis binalarında kolluk ve yönetim hizmetlerini yürütmesi, personel ataması yapması veya RTÜK üyelerini seçmesi gibi işlemler yasama fonksiyonuyla ilgili olmayıp idare işlevi kapsamındadır. Danıştay içtihatlarında da vurgulandığı üzere, yürütme erki içinde yer alan bağımsız bir üst kurula (RTÜK) üye seçilmesi işlemi, yasama organı tarafından yapılmış olsa bile idare işlevine ilişkin olduğundan iptal davasına konu edilebilecek nitelikte bir idari işlemdir. Bu işlemlerin yargısal denetim dışında bırakılması hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz. Yargı işlevi ise bağımsız mahkemelerin yargılama usullerine göre uyuşmazlıkları çözmesidir. Yargı organlarının yargılama faaliyeti dışındaki kararları, örneğin adli yargı adalet komisyonlarının personelin özlük haklarına ilişkin işlemleri veya Yargıtay Birinci Başkanlık Kurulu'nun bir üyenin dairesini değiştirmesi gibi işlemler idare işlevine dahildir ve idari yargı denetimine tabidir. Yürütme işlevi ise hükümet tasarrufları, yabancı devletlerle ilişkiler ve olağanüstü hal ilanı gibi yüksek siyasi kararları kapsar. İdari yargı, idare işlevi kavramını geniş yorumlayarak devlet organlarının idari nitelikteki tüm işlemlerini denetim altına almayı ve hukuk devletini gerçekleştirmeyi amaçlar. İdarenin, kişi hak ve hürriyetlerine ya da mülkiyet hakkına yönelik açık, ağır ve haksız müdahale teşkil eden eylemleri "fiili yol" (voie de fait) olarak adlandırılır. Fiili yol durumunda idare, herhangi bir yasal yetkiye veya geçerli bir idari işleme dayanmaksızın ya da tamamen hukuk dışına çıkarak bireylerin haklarına tecavüz etmektedir. Bu tür ağır ve haksız müdahaleler, eylemin "idarilik" niteliğini kaybetmesine yol açar. İdarilik niteliğini kaybeden eylemler ise idare hukukunun koruyucu şemsiyesinden çıkarak özel hukuk anlamında birer "haksız fiil" haline gelir. Fiili yolun en önemli hukuki sonucu, bu eylemlerden doğan zararların tazmini için açılacak davaların idari yargıda değil, adli yargı mercilerinde haksız fiil hükümlerine göre görülmesidir. Çünkü idarenin hukuk dışına çıkma, bireylerin temel haklarını gasp etme yetkisi bulunmamaktadır. Uygulamada, idarenin mülkiyet hakkına hiçbir hukuki gerekçe veya kamulaştırma kararı olmaksızın fiilen el koyması (kamulaştırmasız el atma) ya da kamu görevlilerinin gözaltındaki kişilere işkence yapması fiili yolun en belirgin örnekleridir. Yargıtay ve Danıştay kararlarında ortaklaşa kabul edildiği üzere, idarenin veya onun adına hareket eden kamu görevlilerinin işkence yapma hak ve yetkisi olamayacağından, bu tür eylemler idari eylem niteliğini kaybeder. Bu durumlarda sorumluluk Borçlar Kanunu'nun haksız fiil hükümlerine göre belirlenir ve dava adli yargıda açılır. Fiili yol teorisi, idarenin kamu gücü arkasına sığınarak bireylere karşı tamamen hukuksuz ve keyfi eylemlerde bulunmasını engellemek için geliştirilmiş önemli bir yargısal koruma mekanizmasıdır. Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş ve 125. maddesinde "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralı getirilmiştir. Ancak bu genel kurala bizzat Anayasa tarafından bazı istisnalar getirilerek belirli idari işlemler yargı denetimi dışında tutulmuştur. Bu durum idari yargı denetiminin en önemli anayasal sınırını oluşturmaktadır. Anayasal düzeyde yargı denetimi dışına çıkarılan işlemlerin başında Yüksek Askeri Şura (YAŞ) ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu (HSK) kararları gelmektedir. Yüksek Askeri Şura'nın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma kararları anayasal olarak yargı denetimi dışındadır. 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliğiyle sadece "ilişik kesme" kararlarına karşı yargı yolu açılmış, terfi ve kadrosuzluktan emeklilik işlemleri ise koruma altında tutulmaya devam edilmiştir. Benzer şekilde, Hâkimler ve Savcılar Kurulu'nun "meslekten çıkarma" cezası dışındaki tüm kararlarına (atama, nakletme, derece yükseltmesi, diğer disiplin cezaları vb.) karşı yargı yolu kapalıdır. Bu kararlara karşı sadece Kurul bünyesinde yeniden inceleme ve itiraz yolları öngörülmüştür. Hukuk devleti ilkesi, tüm kamusal güçlerin ve idari işlemlerin bağımsız mahkemelerce denetlenmesini gerektirir. Bu nedenle YAŞ ve HSK'nın idari nitelikteki kararlarının yargı denetimi dışında tutulması, hukuk devleti ilkesiyle ve kişilerin hukuki güvencesiyle bağdaşmamaktadır. Sadece meslekten çıkarma veya ilişik kesme gibi en ağır yaptırımlara karşı dava açılabilmesi olumlu bir adım olsa da, idarenin diğer tüm işlemlerinin de tam bir yargısal denetim süzgecinden geçirilmesi hukuk devletinin tam anlamıyla hayata geçirilmesi için zorunludur. İdarenin günlük yaşamdaki tüm ihtimalleri önceden öngöremeyen hukuk kuralları karşısında, kamu yararını gerçekleştirebilmek amacıyla hareket serbestisine sahip olması gerekir. Kanunların idareye işlem yapıp yapmama, işlemin sebebini veya konusunu belirleme, birden fazla seçenek arasından en uygun olanını seçme konusunda tanıdığı bu serbestiye "takdir yetkisi" denir. Ancak takdir yetkisi idareye tanınmış mutlak, sınırsız ve keyfi bir güç değildir. İdari yargı, takdir yetkisinin her zaman "kamu yararı" ve "kamu hizmetinin gerekleri" ile sınırlı olduğunu kabul etmekte ve bu doğrultuda hukuka uygunluk denetimi yapmaktadır. Anayasa'nın 125. maddesi ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 2. maddesi uyarınca, idari yargı yetkisi hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı olup "hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz". Yerindelik denetimi, hukuka ve hizmet gereklerine uygun olarak tesis edilmiş bir idari işlemin, idari yargı hakimi tarafından "isabetli", "yararlı" veya "uygun" olup olmadığının sorgulanması ve idarenin yerine geçerek karar verilmesidir. Hakim yerindelik denetimi yaptığında, idarenin yerine geçerek bir üst amir gibi hareket etmiş olur ki bu durum kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır. Uygulamada yerindelik denetimi yasağının sınırlarını belirlemek hakime düşmektedir. Hakimin yerindelik denetimi yapıp yapmadığını tespit etmek için nesnellik, talimat vermeme ve açık hata denetimi gibi ölçütler kullanılır. Eğer hakim, idarenin takdir yetkisi kapsamında yaptığı tercihi somut ve objektif bir hukuka aykırılık bulamadığı halde iptal ediyorsa veya idareye belirli bir yönde işlem yapması için talimat veriyorsa yerindelik denetimi yapmış olur. Hakim, kararlarında kişisel değer yargılarından arınarak, sadece nesnel hukuk kurallarına ve kamu yararı sınırlarına bağlı kalmalıdır.